di Stefano Baldi e Gianluca Sambucini 

Alcune attività ed organi delle Nazioni Unite sono meno conosciuti rispetto ad altri non solo all’opinione pubblica, ma anche agli addetti ai lavori. La Commissione Economica per l’Europa (ECE), una delle cinque commissioni regionali delle Nazioni Unite, rientra sicuramente in questo gruppo, nonostante alcune competenze piuttosto rilevanti che la caratterizzano.

La Commissione ha sede a Ginevra ed è stata creata nel 1947 dal Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC), e dal 1951 è un organo permanente delle Nazioni Unite. L’ECE nacque, a titolo sperimentale, con lo scopo di promuovere un'azione concertata per la ricostruzione economica dell'Europa nel dopoguerra, di conseguenza per lo sviluppo delle attività economiche, e per rafforzare le relazioni economiche tra i paesi europei, sia fra di loro che con gli altri paesi del mondo. Tuttavia, la cortina di ferro che si era creata tra l’Est e l’Ovest portò la Commissione, poco dopo la sua creazione, a limitarsi alle questioni di interesse comune per l’Est e per l’Ovest, che pure esistevano, malgrado la differenza dei sistemi economici e la contrapposizione ideologica e politica. In quei primi anni l’ECE fu guidata da colui che rimane ancora oggi il piu’ illustre dei suoi Segretari Esecutivi: l’economista Gunnar Myrdal.

Nel 1967 vennero introdotti nuovi settori di interesse per i lavori della Commissione che estese così le proprie competenze anche alla protezione ambientale, all'energia, all'analisi economica, alla cooperazione industriale, alla standardizzazione, alla scienza e alla tecnologia. Tali innovazioni coincisero anche con una ristrutturazione dell'organico e dei metodi di lavoro nel tentativo di migliorare il coordinamento delle attività. Le priorità di lavoro vennero assegnate al commercio, all'ambiente, alla scienza e tecnologia e alle proiezioni economiche.

Nei primi quaranta anni della sua esistenza, fino all'inizio degli anni '90, l'ECE ha costituito uno dei pochi fori per lo svolgimento di un dialogo economico fra l'Est e l'Ovest europeo che si fronteggiavano come due blocchi economicamente oltre che politicamente ben distinti. Nel corso degli anni, L’ECE è quindi diventato un forum a cui partecipano gli Stati dell’Europa occidentale, centrale ed orientale, dell’Asia centrale e del Nord America.

In seguito ai profondi mutamenti politici ed economici intervenuti sul quadro europeo negli anni novanta, la Commissione ha dovuto nuovamente rivedere i propri campi di azioni ed i relativi metodi di lavoro in due occasioni successive, nel 1991 e più recentemente nel 1997. In seguito a tali riforme, la Commissione concentra attualmente il proprio lavoro in otto settori principali:

(i) trasporti; (ii) sviluppo del commercio, industria ed impresa; (iii) statistiche; (iv) analisi economiche; (v) ambiente; (vi) insediamenti umani; (vii) legno e foreste; (viii) energia sostenibile.

In particolare la profonda ristrutturazione del 1997 è stata realizzata sulla base di quattro obiettivi principali:

1. concentrazione delle risorse sulle attività nelle quali l’ECE ha ormai una conoscenza ed un prestigio consolidati a livello internazionale;
2. semplificazione della struttura, come diretta conseguenza del primo obiettivo. Si è così passati da 14 a 7 organi sussidiari principali (vedi cap. 6);
3. razionalizzazione dei metodi di lavoro, che si è tradotta soprattutto in una serie di misure volte a rendere più efficaci le diverse riunioni sia dei comitati che dei gruppi di lavoro. E’ inoltre stato introdotto il concetto di valutazione delle priorità per le varie attività svolte da ciascun comitato;
4. maggiore coinvolgimento degli stati membri nell’elaborazione del programma di lavoro. Per poter meglio incidere nelle scelte strategiche dell’organizzazione è stato creato un gruppo di esperti sul programma di lavoro con l’incarico di fornire le proprie indicazioni al Segretariato sull’utilizzo delle risorse disponibili.

I mutamenti intervenuti negli anni novanta nel contesto europeo hanno anche profondamente modificato il ruolo politico ed economico dell’ECE. Da una parte si e’ assistito ad un progressivo avvicinamento delle economie centralizzate e pianificate dei paesi dell’est verso il modello di economia di mercato dei paesi dell’Europa occidentale. Dall’altra si e’ posta la complessa questione dell’allargamento ad est dell’Unione Europea (UE) che costituisce, a livello europeo una delle sfide del prossimo decennio con inevitabili conseguenze e ripercussioni a livello globale.

In un tale contesto l’ECE ha assunto un ruolo privilegiato, anche se poco visibile, in particolare grazie al fatto che l’ECE si trova ad avere come stati membri sia Paesi dell’Unione Europea, sia Paesi che hanno iniziato i negoziati di accesso all’UE, sia quegli Stati che nei prossimi anni non faranno parte dell’UE. Questa caratteristica e’ unica nel panorama delle organizzazioni attive nella regione europea (Consiglio d’Europa, OCSE, OSCE etc.) e rende il potenziale contributo dell’ECE di particolare rilievo nel processo di trasformazione e mutamento attualmente in corso nella regione europea.

Le attivita’ dell’ECE possono essere viste come uno strumento per facilitare l’accesso dei Paesi che faranno parte dell’UE. In particolare per favorire un progressivo avvicinamento della normativa, degli standard e della prassi nei diversi settori economici e conseguentemente per facilitare l’adozione e l’applicazione dell’acquis communautaire. Anche per gli altri Paesi, l’ECE svolge e continuera’ a svolgere un ruolo fondamentale di armonizzazione normativa ed assistenza per evitare la creazione di nuove barriere e di conseguenti esclusioni con il rischio di arrivare alla formazione di nuovi blocchi con gravi scompensi di carattere economico (e conseguentemente politico e sociale) nell’intera regione.

L’ECE, insieme ad altre quattro commissioni regionali, è stata creata allo scopo di permettere un decentramento regionale delle attività attribuite all'ECOSOC , e quindi meglio coordinare le azioni da intraprendere in aree geografiche specifiche.

In termini statutari la Commissione Economica per l'Europa, conformemente ai principi delle Nazioni Unite sotto l'alta autorità del Consiglio Economico e Sociale e sempre con l'assenso dei governi dei paesi membri interessati, è tenuta a:

1. prendere delle misure e partecipare alla loro esecuzione, al fine di facilitare un'azione concertata per la ricostruzione economica dell'Europa, di migliorare il livello dell'attività economica europea, e anche di mantenere e di rinforzare le relazioni economiche dei Paesi dell'Europa, sia fra di essi sia con gli altri Paesi del mondo;
2. procedere o promuovere indagini e studi sui problemi economici e tecnici dei paesi membri della Commissione e sull'evoluzione economica e tecnica in questi paesi e nell'insieme dell'Europa, ogni volta che lo riterrà utile;
3. intraprendere o far intraprendere la raccolta, la valutazione e la diffusione di informazioni di ordine economico, tecnico e statistico.

Il Segretariato della Commissione, guidato da un Segretario Esecutivo, ha un ruolo molto importante ed assicura il coordinamento fra le varie divisioni settoriali nonchè garantisce l'attuazione delle linee politiche definite dagli Stati Membri. L'attività di coordinamento del Segretariato dell'ECE è basata principalmente sull'analisi, la raccolta di dati ed informazioni settoriali provenienti dalle amministrazioni dei Paesi membri. Nel perseguire gli obiettivi della Commissione, il Segretariato lavora per ottenere l’accordo su norme, regolamenti e standards e fornire assistenza agli stati membri in un crescente numero di attività.

Le delegazioni governative si riuniscono a scadenza regolare a Ginevra, nei vari Comitati di settore (si veda cap. 6), in gruppi di lavoro o in gruppi di esperti, per scambiare informazioni, avviare nuovi programmi e portare avanti quelli in corso. A titolo di esempio si possono citare alcune delle iniziative realizzate dall'ECE che verranno poi riprese più compiutamente nei capitoli successivi:

• la normalizzazione internazionale delle regole di costruzione dei veicoli;
• l'adozione, dal 1979 al 1998, di 5 Convenzioni Internazionali nel settore ambientale, per le quali l'ECE svolge le funzioni di Segretariato Internazionale (vedi cap. 6.5);
• lo studio delle esperienze delle società miste Est-Ovest.

Un settore di notevole rilievo per l'attività dell'ECE, nel quale gode di prestigio e riconoscimento internazionale, è quello dei trasporti (stradali, ferroviari, marittimi e fluviali), che, oltre alla già citata normalizzazione delle regole di costruzione dei veicoli, ha prodotto altre iniziative di successo quali:

• l'adozione dell'Accordo europeo per il trasporto internazionale di merci pericolose su strada (ADR); una Convenzione sulla responsabilità civile per i danni causati nel corso del trasporto di merci pericolose;
• l'attuazione di importanti facilitazioni nelle procedure doganali (Convenzione TIR);
• l'adozione dell'Accordo europeo delle grandi strade di traffico internazionale (AGR);
• lo studio per la realizzazione della rete autostradale transeuropea (TEM);

L’ECE non ha mai avuto una particolare vocazione mediterranea essendo stata, fino all’inizio degli anni ‘90, un forum privilegiato del dialogo economico est-ovest. Solo negli ultimi anni il Segretariato è stato sollecitato da alcuni stati membri ad esplorare eventuali possibilità di individuare un ruolo della Commissione Regionale nelle questioni mediterranee. L’ECE svolge attività di interesse mediterraneo, soprattutto nel campo dei trasporti, dell’ambiente, della facilitazione del commercio e dell’energia.

Tutti i fondi di bilancio ordinario dell’ECE fanno parte del bilancio ordinario delle Nazioni Unite e sono quindi prestabiliti su base biennale. Gli stanziamenti finanziari a favore della Commissione vengono stabiliti dal Segretariato Generale di New York. Il bilancio dell'ECE nel biennio 1998-1999 è stato pari a 43,5 milioni di dollari ai quali vanno aggiunti circa 40 milioni di dollari di servizi congressuali sostenuti dall'UNOG (United Nations Office in Geneva). La quota di partecipazione italiana a tale bilancio puo’ essere indirettamente ricavata sulla base del contributo globale dell'Italia al bilancio delle Nazioni Unite (vedi tab.1).

Vi sono infine i contributi extrabilancio che sono impiegati principalmente per programmi di cooperazione tecnica. A tale proposito va segnalato che esiste una notevole disparità dei livelli dei contributi straordinari alle singole Commissioni regionali, che sono parzialmente legati alle valutazioni dei Paesi contribuenti sul loro lavoro e alla rilevanza dei programmi di cooperazione tecnica rispetto al lavoro ordinario. Ad eccezione dell’ECE e dell’ESCAP i contributi extra-bilancio sono in diminuzione.

Fonte: ONU

Per avere un'idea dell’incidenza dell’ECE sui costi totali del Segretariato dell’ONU si può considerare il costo delle sole funzioni essenziali delle Nazioni Unite (Segretariato di New York, Ginevra, Vienna e Nairobi, Commissioni regionali) che ammontano a 2.526,7 milioni di dollari per il biennio 1998/1999. Avendo in mente tali valori si nota come la Commissione regionale per l'Europa, con circa 80 milioni di dollari per il biennio (43,5 + circa 40 servizi UNOG) rappresenti in effetti appena il 3% del bilancio del Segretariato delle Nazioni Unite.

La Commissione si riunisce ufficialmente ogni anno, generalmente nella seconda meta’ di aprile, per esaminare la situazione economica della regione e decidere il suo programma di lavoro. Nel corso della sessione vengono inoltre decise le attività da svolgere nell'anno seguente e vengono formulate eventuali raccomandazioni al suo organo collaterale, il Consiglio Economico e Sociale.

La struttura dell'ECE è abbastanza particolare ed ha subito diversi mutamenti nel corso delle varie riforme. Vi sono attualmente sette organi principali sussidiari che riferiscono direttamente alla Commissione; gli altri gruppi di lavoro e i gruppi di esperti riferiscono ad uno degli organi sussidiari principali. Il Segretariato della ECE, è guidato da un Segretario Esecutivo (attualmente il francese Yves Berthelot), che ha il grado di Sotto Segretario Generale delle Nazioni Unite.

Ogni anno vengono indette dall'ECE circa 150 riunioni che si svolgono a Ginevra; ad esse si aggiungono circa 20 seminari che generalmente vengono ospitati dai paesi membri e circa 30 seminari che trattano di problemi specifici derivanti dalla transizione da economie centralizzate a economie di mercato di alcuni stati membri. Anche le pubblicazioni sono abbastanza numerose: ogni anno vengono redatti circa 60 studi o altre pubblicazioni, compresi 15 bollettini statistici regolari. Tra queste si possono ricordare le seguenti: Economic Survey of Europe, Environmental Performance Reviews, Trends in Europe and North America – The Statistical Year Book e Timber Bullettin.

Si tratta del settore in cui l'attività dell'ECE ha conseguito risultati più visibili e consolidati: nel corso di una intensa e proficua attività l'ECE è riuscita a stabilire standard di riferimento a livello continentale (in taluni casi mondiale) che hanno permesso una progressiva armonizzazione delle norme nazionali con notevoli benefici sul piano della sicurezza e della produzione industriale. Sono state anche semplificate le pratiche doganali e coordinati gli sviluppi via strada, rotaia, e per le vie fluviali interne. L’ECE si occupa dell’area dei trasporti con il mandato e programma di lavoro del Comitato dei Trasporti Interni (Inland Transport Committee, ITC) ed i suoi organi sussidiari.

La vasta composizione geografica della regione ha consentito un'ampia applicazione degli oltre 50 tra accordi e convenzioni elaborate in seno all’ECE nel corso degli anni. Molte di essi coprono campi che sono oggi ormai dati per scontati, ma che non lo erano quaranta o cinquanta anni fa. Si pensi, ad esempio, alla Convenzione sul trattamento doganale dei Trasporti Internazionali delle Merci (TIR), firmata nel 1975, che ha notevolmente ridotto i tempi di attesa dei veicoli da trasporto alle frontiere.

Anche in questo settore la disgregazione dell'Europa orientale ha lanciato nuove sfide e fornito nuovi stimoli all'attività della Commissione Economica per l'Europa. Si pensi all'Autostrada Trans-europea Nord-Sud (Trans-European North-South Motorway, TEM) o al progetto gemello in campo ferroviario (Trans-European Railway, TER) che dovrebbero portare alla costituzione di reti di vie di comunicazione in grado di collegare tutta l'area europea dell’ECE. Si tratta di progetti ambiziosi di non facile realizzazione a causa dell'alto numero di Paesi coinvolti (attualmente 11 nel caso del TEM e 21 nel caso del TER) e degli investimenti necessari, in cui l'ECE dovrebbe giocare l’importante ruolo di fornire il necessario coordinamento e supporto tecnico.

Di particolare rilievo all'interno del Comitato Trasporti Interni è il gruppo di lavoro sulla Costruzione dei veicoli (Working Party 29). Il WP 29 fu creato nel 1953 con lo scopo di discutere le caratteristiche tecniche dei veicoli prodotti. Nell'ottobre del 1968 fu convocata a Vienna una conferenza mondiale per l'elaborazione di due importanti convenzioni, una sulla circolazione stradale, l'altra sulla segnaletica stradale, in sostituzione di quelle già esistenti redatte a Ginevra nel 1949. Va segnalato che il WP 29, pur essendo un organo dell'ECE, ha ormai dimensioni mondiali visto che ai suoi lavori partecipano anche Giappone e Australia.

Gli accordi sulle infrastrutture internazionali nel campo dei trasporti fornisce ai paesi ECE quel quadro legale per costruire e sviluppare una coerente rete di trasporto internazionale. In questo senso sono da citare:

1. Accordo europeo sul traffico delle principali arterie internazionali (European Agreement on Main International Traffic Arteries, AGR, 1975);
2. Accordo europeo sulle principali linee ferroviarie internazionali (European Agreement on Main International Railway Lines, AGC, 1985);

 

3. Accordo europeo sulle importanti linee internazionali di trasporto combinato e relative installazioni (European Agreement on Important International Railway Lines and Related Installations, AGTC, 1991 e Protocollo del 1997);
4. Accordo europeo sui principali corsi fluviali interni di importanza internazionale (European Agreement on Main Inland Waterways of International Importance, AGN, 1996).

La sicurezza nelle strade e la limitazione dell’inquinamento atmosferico ed acustico causato dai veicoli a motore rientrano tra le problematiche trattate nelle riunioni dell’ECE nell’area dei trasporti. A questo fine, l’ECE ha stabilito regolamenti internazionali tecnici per i veicoli stradali, la loro componentistica quali i freni, le cinture di sicurezza, la protezione ambientale, il risparmio energetico, i parabrezza e i tubi di scarico. Oltre 100 regolamenti, stabiliti dal Comitato per i Trasporti Interni, forniscono i requisiti per una pari sicurezza e i criteri per la protezione dell’ambiente ed il risparmio energetico per governi ed costruttori di veicoli in 29 differenti paesi. Questi regolamenti hanno inoltre consentito una riduzione dei costi di ricerca e di costruzione, e la rimozione di molti ostacoli per il commercio internazionale dei veicoli a motore.

L’armonizzazione internazionale dei regolamenti del traffico e dei segnali stradali hanno considerevolmente migliorato la sicurezza del traffico stradale internazionale. Le convenzioni, gli accordi Europei ed i protocolli finalizzati sotto gli auspici dell’ECE sono stati recentemente rivisti ed aggiornati al fine di introdurre requisiti di sicurezza ancora più severi adattandoli ai nuovi sviluppi tecnologici.

In particolare le raccomandazioni che riguardano il trasporto di merci pericolose, inclusi i rifiuti e le sostanze a rischio, sono pubblicate e regolarmente aggiornate e riviste dal Comitato del Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite che ha il suo segretariato presso l’ECE. Le raccomandazioni servono come basi per molti regolamenti nazionali come anche per gli strumenti internazionali che coprono il trasporto dei beni pericolosi via mare, aria, treno, strada e acque interne di tutto il mondo.

I paesi membri della Commissione per l’Europa rappresentano due terzi dello sviluppo commerciale mondiale, rendendo quindi l’ECE un importante punto di riferimento per gli standard e le raccomandazioni relative alla facilitazione del commercio. In questo campo, l’ECE si occupa delle aree relative alla facilitazione del commercio, allo sviluppo del commercio, industria ed impresa, e alle politiche di standardizzazione ed armonizzazione tecnica.

L’obiettivo in questa area è di facilitare il commercio migliorando la capacità di scambiare prodotti commerciali, servizi ed informazioni. In anni recenti, l’ECE si è particolarmente interessata a favorire l’integrazione nell’economia mondiale di quei paesi membri che sono in transizione verso un’economia di mercato.

L’ECE ha recentemente rivisto il suo lavoro di facilitazione del commercio e creato un Centro per la Facilitazione delle Procedure e Pratiche per l’Amministrazione, Commercio e Trasporto (CEFACT). Il centro non intende soltanto estendere la partecipazione al suo lavoro ma incoraggiare un vasto approccio nelle aree tecniche e politiche della facilitazione del commercio. Per Trade Facilitation si intende migliorare le capacità organizzative di scambiare prodotti e servizi attraverso la semplificazione, razionalizzazione e, dove possibile, ridurre le procedure. Queste misure prevedono la raccolta, elaborazione di dati, presentazione e comunicazione per via cartacea ed elettronica.

Sempre per facilitare il commercio, l’ECE, tramite il suo Gruppo di lavoro per la standardizzazione dei prodotti deperibili e lo sviluppo della qualità (Working Party on the Standardization of Perishable Produce and Quality Development), armonizza gli esistenti standard nazionali con gli standard qualitativi del commercio internazionale per una vasto numero di prodotti agricoli, compresi la frutta fresca e vegetali, noci e frutta secca, patate da semina, uova e derivati, carne e fiori recisi. In quest’area, l’ECE lavora in stretta collaborazione con la FAO e con l’OCSE.

La Commissione si impegna per facilitare le relazioni economiche tra i suoi Stati membri raccomandando politiche e facilitandone l’applicazione. In particolare, suggerisce vie e mezzi per creare un quadro giuridico ed amministrativo per favorire lo sviluppo imprenditoriale e assiste su loro richiesta gli Stati membri nell’organizzazione di seminari e riunioni, e risponde alle loro richieste di assistenza tecnica e programmi di formazione. Il lavoro dell’ECE in questo campo è seguito dal mandato e dal programma di lavoro del Committee for Trade, Industry and Enterprise Development ed i suoi organi sussidiari.

Un’attenzione particolare viene data alle questioni di riforma giuridica e di eliminazione o riduzione delle barriere tecniche al commercio internazionale. Gruppi di esperti assistono i Paesi in transizione nello sviluppo di istituzioni giuridiche e finanziarie per occuparsi dei finanziamenti privati alle infrastrutture e al settore immobiliare.

Lo sviluppo dell’impresa è diventato una priorità a seguito del processo di privatizzazione e la conseguente crescita di vasti gruppi industriali in molti Paesi membri. Gruppi di esperti formulano raccomandazioni sull’esempio della best practice nella privatizzazione e ristrutturazione, e nel fornire aiuto alle piccole e medie imprese, e ai nuovi imprenditori. I gruppi di esperti realizzano anche analisi e previsioni sulle tendenze di mercato, lo sviluppo sostenibile e la competitività, soprattutto nei settori chimico e dell’acciaio. Al fine di eliminare gli ostacoli tecnici al commercio e facilitare la cooperazione economica nella regione, l’ECE incoraggia lo sviluppo, l’adozione e l’applicazione negli Stati membri di regolamenti e standard su tecniche armonizzate e delle procedure sulla valutazione di conformità.

Le attività relative al settore della statistica hanno un’importante dimensione internazionale soprattutto per quanto riguarda lo sviluppo di metodologie, definizioni e classificazioni, nello scambio di esperienze e nella raccolta di dati comparati.

La Conferenza degli Statistici Europei (CES), organo principale dell’ECE nel settore statistico, è l'unico foro statistico in cui tutti i paesi d'Europa, compresi quelli creatisi in seguito al nuovo assetto della regione europea, nonché il Canada, Israele e gli Stati Uniti sono rappresentati. Lo si puo’ considerare come un "coordinatore tra i coordinatori" per le statistiche nella regione, che comprende il lavoro svolto in questo settore anche da OCSE e Eurostat. Si tratta di un concreto esempio, quasi unico nel suo genere, di efficace coordinamento fra organizzazioni internazionali per evitare duplicazioni e sovrapposizioni di competenze ed attivita’. Inoltre i rappresentanti dei Paesi all’interno della CES sono i direttori dei servizi statistici nazionali, e questo conferisce alla Conferenza un notevole peso delle decisioni che vengono prese al suo interno. Alle sessioni plenarie della CES partecipano regolarmente anche i direttori degli uffici statistici di alcuni paesi industrializzati che non sono membri dell’ECE (ad esempio Australia, Giappone, Messico e Nuova Zelanda) e quelli delle principali agenzie internazionali.

Inoltre, la CES non solo è un organo sussidiario della ECE, ma anche della Commissione Statistica delle Nazioni Unite. Questo duplice ruolo permette la diffusione delle norme statistiche e della competenza acquisita anche ad altri Paesi di tutte le regioni del mondo.

Gli obiettivi della CES sono stati stabiliti fin dalla sua creazione nel 1952:

Nel 1990, la CES ha riesaminato il suo mandato ed ha aggiunto un nuovo elemento: è infatti stato deciso "di rispondere ad ogni emergenza per una cooperazione statistica internazionale derivante da transizione, integrazione e altri processi di cooperazione sia in ambito della regione ECE sia fra la regione ECE ed altre regioni".

Uno dei tanti esempi di programmi realizzati con successo dalla divisione statistica dell’ECE è il Programma Europeo di Comparazione, un progetto che ha già riscosso un certo successo nella statistica economica che rende possibile il paragone dei prodotti interni lordi e il potere di acquisto di valute in diversi paesi.

Per quanto riguarda le questioni sociali, la priorità sarà data nei prossimi anni alle migrazioni internazionali e ai censimenti di popolazione e di alloggi.

Per avere un’idea del vasto grado di azione del lavoro della CES basta esaminare i sei sottoprogrammi in cui è organizzata: organizzazione e operazione di servizi statistici; tecnologia di informazione statistica; statistiche economiche; statistiche sociali e demografiche: statistiche ambientali e delle risorse naturali; e assistenza a uffici di statistica di paesi in transizione.

La CES porta avanti attraverso riunioni, seminari, sessioni di lavoro e pubblicazioni, il programma di lavoro per ciascun anno che viene adottato nel corso delle sessioni annuali della Conferenza

E’ importante ricordare infine che la CES è anche impegnata in progetti che contribuiscono alla transizione di servizi statistici nei paesi interessati da economie centralizzate ad economie di mercato ed anche di approfondire alcuni argomenti che sono diventati di grande attualità alla luce di circostanze economiche e sociali in transizione. Infine, continua a dare un'ampia priorità alla tecnologia di informazione statistica e tratta di problemi metodologici e concettuali.

L’analisi degli sviluppi economici in Europa e in Nord America, e della transizione dei paesi dell’Europa centrale ed orientale verso un’economia di mercato rappresenta una delle priorità principali dell’ECE ed è presente in tutti i suoi campi di attività.

Negli oltre quaranta anni che hanno visto confrontarsi i due sistemi politici, economici e sociali, l’ECE è stata in una posizione unica per osservare ed analizzare le relazioni economiche tra est ed ovest e la situazione economica nell’Europa centrale ed orientale. Dopo i radicali mutamenti intervenuti agli inizi degli anni novanta, la sua analisi economica sui paesi membri e sulla loro integrazione nell’economia mondiale si è focalizzata sempre più su tematiche legate alla transizione, cambiamenti strutturali, vulnerabilità agli shocks esterni e allargamento dell’Unione Europea.

Il confronto ed il dibattito sulle politiche economiche nazionali, comprese quelle dei paesi con economia in transizione, è ormai oggetto di esame in numerosi fori internazionali (Unione Europea, OCSE, Banca Mondiale, Fondo Monetario Internazionale, Organizzazione Mondiale del Commercio ecc.). Per tale motivo, con l’ultima ristrutturazione è stato deciso di concentrare l’attività esterna in questo settore su specifici seminari e workshops, oltre che sulle pubblicazioni economiche dell’ECE.

Il lavoro dell’ECE nel campo dell’ambiente è realizzato sulla base del mandato e del programma di lavoro del "Comitato per la Politica Ambientale" e dei suoi organi sussidiari. L’ECE mira a far diminuire la pressione sull’ambiente in tutta la regione fino ai livelli che non causino significativi danni né compromettano le condizioni ambientali per le generazioni future. Questo soprattutto in considerazione del fatto che la pressione sull’ambiente sta superando le sue attuali capacità e si è così ben lontani da un auspicabile sviluppo sostenibile. Il Comitato lavora quindi per far rispettare i limiti della tolleranza dell’ambiente naturale e quello prodotto dall’uomo, e della salute degli esseri umani.

In particolare, i paesi in transizione sono aiutati a migliorare le loro capacità manageriali individuali e collettive, e a raggiungere l’obiettivo di promuovere lo sviluppo sostenibile e la convergenza delle condizioni e politiche ambientali nell’intera Europa. In questo contesto, l’ECE svolge un'attività diretta alla tutela dell'ambiente nella regione europea e nord-americana, soprattutto sotto un profilo giuridico-istituzionale.

L'ECE ha finalizzato diversi strumenti giuridici internazionali per i quali svolge le funzioni di Segretariato internazionale:

A) La Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza (Convention on Long-range Transboundary Air Pollution) è uno dei primi strumenti giuridici di tutela ambientale nel campo dell'inquinamento atmosferico (firmata a Ginevra nel 1979 ed in vigore dal 1983 - firmata e ratificata dall'Italia nel 1982).

Alla Convenzione sono annessi 4 Protocolli:

B) Convenzione sulla valutazione dell'impatto ambientale in un contesto transfrontaliero (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context) . Firmata ad Espoo (Finlandia) nel febbraio 1991 e entrata in vigore nel 1997 - firmata dall'Italia. Intende rafforzare la cooperazione internazionale nella valutazione di un possibile impatto di una attivita specifica sull’ambiente. La Convenzione riguarda, in particolare, attività che potrebbero avere un effetto ambientale negativo sui paesi vicini. Inoltre, si vuole prevenire, mitigare e controllare tali effetti transfrontalieri.

C) Convenzione sugli effetti transfrontalieri degli incidenti industriali (Convention on the Transboundary Effects of the Industrial Accidents). Firmata ad Helsinki nel marzo 1992 e non ancora entrata in vigore, firmata dall'Italia e non ancora ratificata. Ha il carattere di Convenzione quadro e dovrebbe essere possibilmente integrata anche da accordi bilaterali fra Paesi confinanti. Si propone di sviluppare una rete informativa fra i Governi, basata in primo luogo sul funzionamento appropriato di una rete di "Focal Points" nazionali che assicuri il collegamento con il segretariato dell'ECE e con le Autorità competenti sul piano interno. Si intende rafforzare la cooperazione industriale e l’azione prima, durante e dopo un incidente industriale al fine di proteggere gli esseri umani e l’ambiente. Promuove, in particolare, l’effettiva prevenzione, l’eventuale risposta agli effetti transfrontalieri degli incidenti industriali.

D) Convenzione sulla protezione e l'utilizzazione dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali (Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes). Firmata ad Helsinki nel marzo 1992 ed entrata in vigore nel 1996. Riveste anch'essa carattere di Convenzione Quadro da integrare possibilmente con accordi sul piano bilaterale fra Paesi confinanti. Riguarda la protezione e l’uso delle acque di superficie e sotterranee che sono gravemente minacciate dall’eccessiva attività industriale, dall’eccessiva urbanizzazione e dall’uso esteso dei prodotti chimici. Intende prevenire, controllare e ridurre l’inquinamento delle acque ed assicurare che le acque transfrontaliere siano gestite con una attenta cura agli aspetti ecologici.

E) Convenzione sull’accesso all’informazione, partecipazione pubblica nel processo decisionale ed accesso alla giustizia nelle questioni ambientali (Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters) è stata negoziata di recente dall’ECE e firmata nel corso della Conferenza ministeriale "Environment for Europe" del giugno 1998 a Aarhus (Danimarca). Lo scopo è quello di dare ai cittadini un’informazione sufficiente, di facile accesso e comprensibile. Inoltre, cerca di facilitare la definizione delle politiche ambientali, le necessità finanziarie e la mobilitazione dell’aiuto internazionale. Anche a questo scopo, l’ECE analizza i progressi in campo ambientale nei paesi in transizione. Tali analisi riguardano gli sforzi realizzati da singoli paesi per ridurre il proprio livello di inquinamento, gestire le proprie risorse naturali, integrare le politiche ambientali con quelle socio-economiche ed aumentare la cooperazione con la comunità internazionale. Sono state realizzate, od in corso di realizzazione, le cosiddette analisi nazionali di performance ambientale (Environmental Performance Reviews) nei seguenti paesi: Estonia, Slovenia, Moldavia, Lituania, Lettonia, Ucraina e Croazia.

Sin dal 1947 l’ECE si è occupata di tematiche relative alle abitazioni e alle aree urbane. Il Comitato sugli Insediamenti Umani (Committee on Human Settlements), l’organo responsabile delle attività in questo campo, promuove la raccolta, la diffusione e lo scambio di informazioni ed esperienze tra gli Stati membri su questioni relative all’abitazione, allo sviluppo urbano e all’amministrazione del territorio, politiche ed obiettivi nazionali e locali. Favorisce, inoltre, il miglioramento delle statistiche e degli indicatori sugli insediamenti umani e segue l’approvazione delle raccomandazioni per gli stati membri sulle politiche e strategie relative agli insediamenti umani e incoraggia la loro applicazione pratica, in uno sforzo di sostegno alla stabilizzazione economica e sociale dell’Europa centrale ed orientale.

In tale contesto, l’obiettivo dell’ECE per il XXI secolo nel settore degli insediamenti umani è duplice: da una parte contribuire ad una stabilità economica e politica nell'Europa centrale ed orientale aiutando i Paesi in transizione a procedere a riforme nel loro mercato immobiliare, dall'altra promuovere le politiche di insediamenti umani in tutta la regione ECE.

In sintesi, le attività dell’ECE in questo campo si concentrano soprattutto su:

Il Comitato Insediamenti Umani promuove lo sviluppo del catasto e di sistemi di registrazione della proprietà terriera, ed assiste la realizzazione di attività di privatizzazione degli alloggi tramite la sicurezza del diritto di possesso e la creazione di stabili mercati immobiliari nei paesi in transizione.

Il Comitato inoltre promuove il partneriato tra il pubblico, le organizzazioni non governative ed il settore privato (immobiliare, banche, industria) dei paesi ECE a livello regionale, nazionale e locale. Facilita il dialogo e la cooperazione con organizzazioni intergovernative, governative e non governative, autorità locali, settore privato ed accademico. Lavora in stretta collaborazione con l’Unione Europea, Organizzazione per la Cooperazione Economica e Sociale (OCSE), Il Consiglio d’Europa, la Commissione delle Nazioni Unite sugli Insediamenti Umani, le altre Commissioni regionali ed altre Agenzie specializzate delle Nazioni Unite.

La regione dell’ECE raggruppa il 90 per cento delle foreste temperate e boreali del mondo, rappresenta il principale mercato per il legno e le esportazioni di prodotti forestali della regione sono superiori al 75 per cento del commercio mondiale di questi prodotti. L’ECE porta avanti una serie di attività in questo campo, tra cui la raccolta e la diffusione di informazioni sulle tendenze del settore, analizzando i mercati per i prodotti e le risorse delle foreste temperate e boreali nei Paesi industrializzati preparando previsioni a breve e prevedendo l’offerta e la domanda per il legno e prodotti e servizi relativi. In questo settore, l’ECE fa riferimento al mandato e al programma di lavoro del Comitato Legno (Timber Committee) dei suoi organi sussidiari.

Il programma di lavoro dell’ECE nel campo dell’energia si rivolge a due questioni principali: (i) la sostenibilità intesa come transizione a modelli più sostenibili di produzione ed uso dell’energia; e (ii) la costruzione o rafforzamento di legami tra gli Stati membri per una maggiore cooperazione e migliore integrazione dei paesi nella regione. Si vuole cosi’ rispondere alle necessità dei governi, rivolgendosi anche alle associazioni e alle organizzazioni non governative. Infatti le associazioni commerciali, sia private che pubbliche, contribuiscono al programma anche con risorse straordinarie di bilancio che sono largamente usate per fornire assistenza tecnica, capacità di sviluppo e programmi di formazione per i Paesi in transizione. Le aree considerate sono le seguenti: (i) politiche per l’energia sostenibile; (ii) efficienza energetica; (iii) gas naturale, carbone ed elettricità. Le attività sono organizzate in tre gruppi all’interno del Comitato Energia Sostenibile (Committee on Sustainable Energy), il Gruppo di lavoro Gas (Working Party on Gas -incluso il Gas Centre) e lo Steering Committee of the Energy Efficiency 2000 Project.

Il Comitato Energia Sostenibile si occupa dell’armonizzazione delle politiche e delle pratiche energetiche, della formulazione di raccomandazioni basate sulla valutazione di questioni quali il prezzo, la sicurezza della fornitura e dell’ambiente, e lo sviluppo di sistemi di classificazione delle riserve e risorse energetiche e minerali. Gruppi di esperti sono anche coinvolti nel lavoro per la ristrutturazione dell’industria ed i problemi relativi all’estrazione del carbone e le industrie di energia termica, ed anche le questioni relative all’interconnessione di reti di energia elettrica.

Nel settore gas il lavoro si focalizza sullo sviluppo di infrastrutture, sull’ adattamento dei mercati e sulla fornitura di assistenza ai Paesi in transizione nel realizzare le riforme di mercato (market-based). Per alcuni paesi di transizione il gas costituisce, infatti, una importante risorsa, soprattutto per quanto riguarda l’esportazione. Diversi interessanti ed originali studi sono stati realizzati sullo stoccaggio sotterraneo, la rete di distribuzione e le riserve. In particolare va ricordato il Gas Centre che costituisce uno dei più importanti esempi di collaborazione fattiva tra l’ECE e l’industria privata. Creato nel 1994 e finanziato da 26 principali compagnie di gas private e pubbliche, il Gas Centre fornisce una serie di servizi alle compagnie del settore e ai governi nell’applicazione di politiche di mercato, processi e strumenti collegati con la transizione del vecchio sistema industriale ad un più aperto e libero mercato del gas. Tra le attività del Centro vi è anche la consulenza e l’assistenza per questioni legali, legislative e di regolamentazione come anche la fissazione del prezzo, la ristrutturazione e la privatizzazione.

Va infine citato il Progetto di Efficienza Energetica 2000 (Energy Efficiency 2000 Project), iniziato nel 1990, che si basa sul fatto che l'efficienza energetica nei Paesi in transizione presenta valori dimezzati rispetto a quella misurata sulle economie di mercato (vedi tab.2). Tale fenomeno è stato menzionato soprattutto nell'Agenda 21 dell'UNCED e nella Convenzione quadro sui cambiamenti climatici che hanno fatto appello alle necessità di cooperazione tra le ex-economie pianificate e le economie di mercato.

Gli obiettivi principali del progetto consistono nel favorire: (i) lo sviluppo del commercio e della cooperazione per un'efficienza energetica e tecnologie favorevoli all’ambiente attraverso la disseminazione delle informazioni e delle analisi; (ii) il collegamento tra le istituzioni, organizzazioni ed individui del settore; (iii) la definizione di strumenti di formazione nel business planning e nel finanziamento, e la fornitura di assistenza tecnica per lo sviluppo di progetti e fonti di finanziamento.

L’ECE realizza una limitata, ma qualificata attività di assistenza tecnica al fine di sostenere i Paesi in transizione nell’applicazione di norme e convenzioni dell’ECE, la loro partecipazione allo scambio di esperienze, il miglioramento dei sistemi di raccolta di dati statistici ed il rafforzamento delle conoscenze tecniche nell’amministrazione. Diverse divisioni del Segretariato hanno un consigliere regionale (Regional Adviser) che si occupa di queste attività. A tal fine, organizzano approssimativamente 40 seminari all’anno ed effettuano missioni nei Paesi in transizione.

Con la riforma del 1997 è stata inoltre creata una speciale unità di coordinamento per le attività operative (Coordinating Unit for Operational Activities, CUOA) che si occupa di questioni ed attività specifiche. L'unita' lavora in risposta alle necessità di paesi appartenenti a gruppi in transizione o ad un insieme di paesi appartenenti alla stessa sotto-regione o a gruppi di paesi all’interno della regione ECE con interessi comuni e dove la Commissione ha sviluppato una competenza. L’unità di coordinamento può fornire il suo sostegno e dove necessario coordinare tutte le altre attività operative intraprese da altri dipartimenti dell’ECE, inclusi quelle dei consiglieri regionali in risposta a specifiche necessità e priorità dei paesi in transizione. Nel campo delle Piccole e Medie Imprese (PMI), l’ECE raccoglie, aggiorna ed analizza dati statistici relativi alle principali problematiche affrontate dalle PMI nei paesi in transizione.

In risposta alle esigenze specifiche di alcune certe regioni, l’ECE ha sviluppato una stretta cooperazione con l’Iniziativa Centro Europea – INCE (Central European Initiative, CEI), l’Iniziativa di Cooperazione del Sud-Est Europeo (Southeast European Cooperative Initiative, SECI), il Programma Speciale per le Economie dell’Asia Centrale (Special Programme for Economies of Central Asia, SPECA), e la Cooperazione Economica del Mar Nero (Black Sea Economic Cooperation, BSEC).

In tale contesto va segnalato che, a seguito di un accordo di cooperazione con l'Iniziativa Centro Europea, l'ECE ha creato presso l'Unità di Coordinamento per le Attività Operative una posizione di Focal Point (Focal Point for ECE/CEI Cooperation Programme) per la realizzazione di un programma di cooperazione comune.

Il programma intende essenzialmente fornire assistenza alla struttura CEI in particolare per la preparazione di proposte di progetti di investimento nei paesi in transizione dell’Iniziativa. Queste proposte possono essere poi poi presentate alla Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo (BERS) o altre istituzioni finanziarie internazionali o locali. A questo fine, il Focal Point, insieme al Segretariato per i Progetti CEI presso l'EBRD, ha sviluppato una metodologia per la sintesi e la presentazione di progetti.

Va infine ricordato l’importante attivita’ di consulenza tecnica e logistica che viene fornita dall’ECE alla Southeast European Cooperative Intitiative (SECI). La SECI e’ una recente iniziativa regionale promossa dagli Stati Uniti al fine di facilitare la cooperazione fra i paesi della regione. Lo scopo e’ quello di favorire l' inserimento dell’Europa sudorientale nel processo di integrazione europea. Nell’ambito delle attivita’ SECI i vari paesi partecipanti discutono numerosi problemi per la cui soluzione concordano progetti regionali di comune beneficio.

In ambito europeo, l’ECE ha occupato per oltre mezzo secolo un ruolo unico nel contesto dell’architettura europea essenzialmente per la sua composizione. Si tratta dell’unico forum che permette ai suoi 55 membri di occuparsi di questioni economiche e tecniche su di un piano di parità.

Sin dal Conferenza per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (CSCE), l’ECE è stata il partner economico di ciò che ora è diventato l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE). Non a caso, l’ECE prepara regolarmente la documentazione di base per le riunioni annuali del Forum Economico ed altri seminari organizzati dall’OSCE.

Il Consiglio d’Europa e l’ECE hanno anche stabilito un lungo e proficuo legame di collaborazione. Il primo beneficia dall’esperienza dell’ECE nella sfera economica e l’altra della conoscenza del Consiglio d’Europa nelle questioni sociali e di diritti dell’uomo. L’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa ed il suo Comitato per gli Affari Economici e Sviluppo hanno incontri regolari con l’ECE per migliorare ulteriormente la collaborazione.

L’ECE ha inoltre stretti rapporti di collaborazione anche con l’Organizzazione per la Cooperazione Economica e lo Sviluppo (OCSE), in particolare nei campi dell’ambiente, statistica e commercio. Questa cooperazione si concretizza in diverse forme, come, ad esempio, in campo ambientale dove l’OCSE studia la situazione in Europa occidentale e l’ECE realizza analisi simili per i paesi dell’Est europeo.

L’Unione Europea (UE) partecipa a tutte le riunioni della Commissione e spesso i 15 paesi membri adottano un’unica posizione che viene presentata e sostenuta dal Paese che ha la Presidenza di turno. La cooperazione porta vantaggi ad entrambe le organizzazioni: l’ECE beneficia del lavoro di questa dinamica organizzazione e, allo stesso tempo, porta all’UE la sua esperienza con i paesi dell’Est europeo. Questo diventa ancora più importante in un’ottica di allargamento dell’UE dei prossimi anni. Le attività di sviluppo degli standards dimostra questa complementarietà: numerose norme sviluppate con gli auspici dell’ECE sono poi adottate dall’UE sotto forma di direttive. La cooperazione prende anche forma in termini di cooperazione tecnica su diverse tematiche, in particolare su ambiente, trasporti ed energia che porta a contatti regolari, su programmi o progetti specifici, tra le diverse divisioni dell’ECE e le corrispondenti direzioni della Commissione Europea.

Tramite il sistema delle Nazioni Unite, gli standard adottati ed applicati nella regione dell’ECE hanno spesso una portata mondiale. Possono essere adottati al di fuori della regione da paesi individuali oppure a livello globale attraverso l’ECOSOC o un’agenzia specializzata. Numerosi sono gli esempi che dimostrano questa tendenza come, ad esempio l’Accordo Europeo Relativi al Trasporto Internazionale via Strada di Merci Pericolose (ADR) ed i Regolamenti annessi all’Accordo del 1958 sulla costruzione di veicoli. A sua volta, il UN/EDIFACT è ora usato quasi ovunque nel mondo.

L’ECE ha anche avuto un ruolo a livello regionale nelle conferenze globali organizzate dalle Nazioni Unite, attraverso riunioni preparatorie per la regione europea nei limiti del proprio mandato, ad esempio, per la Conferenza sull’Ambiente di Rio, La Conferenza di Pechino sulle Donne, e la Conferenza del Cairo sulla Popolazione. Queste riunioni regionali sono riuscite ad avere un peso importante nei programmi d’azione poi adottati a livello globale. L’ECE si occupa anche di seguire l’applicazione dei programmi che scaturiscono da queste riunioni nei suoi paesi membri e valuta i progressi fatti a livello regionale.

Anche le imprese, le comunità locali, le associazioni professionali, il mondo accademico e le altre organizzazioni non governative hanno dimostrato un crescente interesse nelle attività dell’ECE. Cercano spesso sia informazioni specifiche o di partecipare a determinate attività, e talvolta chiedono di essere consultate, in particolare nei settori dell’ambiente, dei trasporti, della promozione degli investimenti, dello sviluppo dell’impresa, della facilitazione del commercio e dell’energia. Il tentativo di coinvolgere attivamente questi importanti attori della società civile, senza stravolgere la natura inter-governativa dell’organizzazione, costituisce una delle sfide principali nel futuro dell’ECE.

Secondo gli orientamenti piu’ volte espressi dal Segretariato Generale delle Nazioni Unite, l'attività delle Commissioni Regionali dovrebbe rappresentare un punto di riferimento a livello regionale ed uno strumento per sviluppare una maggiore cooperazione ed integrazione regionale attraverso strategie coerenti. Un simile risultato andrebbe perseguito anche attraverso l'eliminazione delle duplicazioni con le altre organizzazioni settoriali derivante da una maggiore collaborazione con le organizzazioni specializzate e con le altre organizzazioni regionali.

Questa visione si presenta estremamente razionale sulla carta, ma non tiene conto delle difficoltà che si incontrano ogni volta che si va ad incidere sulle competenze delle singole organizzazioni che interpretano ogni variazione di competenze come un tentativo di ridurne la portata e l'importanza e non come un passo verso la razionalizzazione del sistema e dell'utilizzo delle scarse risorse disponibili.

Un tentativo di qualche anno fa di un gruppo di esperti indipendente, la "Commission on Global Governance", con il cosiddetto Rapporto Carlsson, non ha dedicato molto spazio all'analisi delle attività delle Commissioni regionali e si è limitata ad affermare che "l'utilità del mantenimento delle Commissioni deve essere attentamente valutata e decisioni circa il loto futuro devono essere prese in seguito a consultazioni con i Governi facenti parte della Regione.

In questo senso l’esercizio di ristrutturazione conclusosi nel 1997 è stata una sostanziale risposta positiva degli Stati membri sull’utilità dell’ECE e sulla sua capacità di avere un ruolo nella regione europea.

Appendice

Paesi membri dell'ECE (55):

Boutros BOUTROS-GHALI, Building Peace and Development 1994, Annual Report on the work of the Organization, United Nations, New York, 1994.

Commissione Economica per l'Europa, Introduzione alla Commissione Economica per l'Europa, United Nations, Geneva, 1996

Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, the report of the Commission on Global Governance, Oxford University Press, Oxford, 1995.

Benedetto CONFORTI, Le Nazioni Unite, CEDAM, Padova, 1986

Economic Commission for Europe, The ECE in the Age of Change, Dusan SIDJANSKI, United Nations, New York and Geneva, 1998.

Stefano MINIERI e Carmen ORIANI, La Carta delle Nazioni Unite esplicata articolo per articolo, Edizioni Simone, Napoli, 1995

UN/ECE – ECE 1947-1987 (E/ECE/1132),United Nations, New York, 1987

USIS - Briefing Book on International Organizations in Geneva, 1996.